Основным источником права в российской правовой системе исторически является нормативный правовой акт. Анализ нормативного правового акта включает в себя две стадии. На первой стадии проводится определение внешних признаков документа (название документа, дата принятия документа соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления, номер документа, дата принятия последней редакции документа) и его места в системе законодательства.
В этой связи, при осуществлении анализа документа необходимо помнить классификацию нормативных правовых актов по юридической силе. Основным делением является группирование на законы и подзаконные нормативные правовые акты, где первые обладают высшей юридической силой по отношению к последним. В российском законодательстве законы делятся на Конституцию РФ – Основной закон, федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы[1] и законы субъектов федерации, причем каждый из нижестоящих законов в этой пирамиде не должен противоречить вышестоящему.
Среди обычных законов особого внимания заслуживают кодифицированные акты – отраслевые кодексы, которые являются основными источниками права для соответствующих отраслей. Однако следует отметить, что в развитие положений кодексов, содержащих общие нормы, часто принимаются конкретизирующие законы, содержащие специальные нормы. Специальные нормы содержат более детализированные предписания по сравнению с общими нормами, поскольку более полно учитывают особенности общественных отношений, поэтому если возникает коллизия общей и специальной нормы, применяется специальная.
Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит общие нормы о розничной купле-продаже, а Закон «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. № 2300-1 – специальные, поэтому в случае их противоречия применяются нормы последнего.
Что касается подзаконных нормативных правовых актов, то здесь наибольшей юридической силой обладают указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Далее следуют ведомственные нормативные правовые акты (приказы, инструкции и т. п., документы различных министерств и ведомств), местные (нормативные правовые акты местных органов государственной власти и местного самоуправления) и локальные (внутриорганизационные) нормативные правовые акты (т. е. акты, издаваемые и действующие в пределах отдельных предприятий, учреждений, организаций).
Только выявив место нормативного правового акта в названной классификации, определив, таким образом, сферу его действия, можно приступать ко второй стадии, т.е. непосредственному анализу текста документа (или его фрагмента).
В целях успешного решения поставленных задач сначала рекомендуется внимательно прочитать задание к документу (его фрагменту). Это позволит выделить в тексте источника слова и выражения (ключевые слова), которые помогут сориентироваться при ответе на вопросы. Маркирование ключевых слов является крайне важным, особенно для студентов неюридических специальностей, так как техника составления нормативных правовых актов часто мешает полноценному восприятию содержания документа со стороны неспециалиста.
Начать анализ содержания текста НПА необходимо с уяснения ключевых понятий, которые обычно представлены в разделе «Общие положения». В Законе о защите прав потребителей такими понятиями являются: продавец, потребитель, качество товара, недостаток, существенный недостаток, срок годности, срок службы, гарантийный срок.
Затем следует перейти к рассмотрению соотношения прав субъектов правоотношений (в данном случае – продавца и покупателя), определению степени их защиты со стороны законодателя.
Потом нужно изучить отдельные права субъектов правоотношений и возможности их применения при осуществлении профессиональной деятельности, для чего студентам неюридических специальностей рекомендуется ознакомиться с дополнительной литературой, например, статьями специалистов (ПРИЛОЖЕНИЕ 1).
источник
Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации» устанавливает систему социального сопровождения семей. Она была предложена Общественной палатой РФ в 2010 году. Её автор и основной лоббист, руководитель организации «Право ребенка», член Московской Хельсинской группы Борис Альтшулер предложил ввести в России элементы западной ювенальной системы, выражающиеся в установлении государственного контроля над любой семьей с возможностью внесудебного изъятия детей и передачи их на патронатное воспитание в т.н. «фостерные» (профессиональные) семьи. Этот проект вызвал волну общественного недовольства и действовавшая в то время Администрация Президента РФ Дмитрия Медведева законопроект не пропустила.
В Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации» система социального сопровождения не раскрывается. Она именуется «содействием гражданам в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи» (статья 22 Закона). Кто и по каким критериям будет определять необходимость предоставления гражданам такой помощи, в Законе не установлено. Согласно статье 28 Закона механизм реализации мероприятий по социальному сопровождению осуществляется на основе регламентов межведомственного взаимодействия, определяющих содержание и порядок действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подобные регламенты межведомственного взаимодействия (соглашения о межведомственном взаимодействии) приняты в большинстве регионов России. Они представляют собой подзаконный акт, определяющий алгоритм действий всех органов и организаций системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в случае выявления нарушения их прав (работа со случаем, которую Борис Альтшулер в своём альтернативном докладе в ООН именует кейс-менеджментом). Это однотипные документы, которые характеризуются чрезвычайно широкими критериями, на основании которых государственные органы приобретают право вмешиваться в семью.
Так, регламент межведомственного взаимодействия по выявлению семейного неблагополучия, организации работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении (трудной жизненной ситуации), принятый в 2011 году в г. Москве, относит к таким критериям отсутствие условий для воспитания детей (отсутствие работы у родителей, иных законных представителей, отсутствие или неудовлетворительные жилищные условия и т.д. (перечень не закрыт), отсутствие связи со школой, невнимание родителей к успеваемости ребенка, смерть одного из родителей, уход отца/матери из семьи, развод родителей, конфликтные ситуации между родственниками, между детьми и родителями, семьи, в которых дети совершили преступление или правонарушение, алкоголизм или наркомания детей, наличие признаков жестокого обращения с детьми, в том числе психического или иного насилия со стороны родителей, и др.
Каждый из этих критериев может послужить основанием для вмешательства чиновников в дела семьи с возможностью изъятия из них детей, в том числе помещения их при живых родителях в социально-реабилитационные центры (приюты) без решения суда и на сколь угодно долгие сроки (ст. 13 ФЗ № 120 от 24.06.1999 г.) или передаче в приемные семьи (ст. 155.1 Семейного кодекса РФ).
Именно благодаря регламентам межведомственного взаимодействия в России возникла порочная практика отбирания детей из семей из-за бедности и по другим незаконным основаниям. Являясь документами подзаконного уровня и сомнительного правового свойства, они, тем не менее, ограничивают конституционные права граждан, в частности право на защиту семьи и на воспитание детей (части 1 и 2 статьи 38 Конституции РФ), право на неприкосновенность жилища, частной жизни, личную и семейную тайну (статьи 23, 25 Конституции РФ).
Федеральный закон легализует регламенты межведомственного взаимодействия как источники права, а также узаконивает проводимый на их основе социальный патронат и другие способы вмешательства в семьи.
Кроме того, Закон ставит практически все семьи, имеющие несовершеннолетних детей, под контроль государства, что нарушает принцип невмешательства кого — либо в дела семьи, установленный в статье 1 Семейного кодекса РФ.
Конституционный Суд РФ в своем определении от 26.05.2011 г. N 875-О-О указал, что, данный принцип является конкретизацией положения статьи 38 Конституции РФ о защите государством семьи, материнства, отцовства и детства. То есть, нарушение этого принципа вступает в противоречие не только с семейным законодательством Российской Федерации, но и с данной конституционной нормой.
Таким образом, в Федеральном законе устанавливается система вмешательства государства в частную жизнь семей с возможностью отбирания из них детей по усмотрению чиновников на основании широких, неопределенных критериев.
В Законе декларируется, что социальное обслуживание осуществляется на принципе добровольности. Однако согласно статье 14 Закона заявление о социальном обслуживании могут подать как сам гражданин, так и другие граждане, государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также субъекты межведомственного взаимодействия (органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и другие организации, занимающиеся защитой прав детей). В Законе не сказано, что для подачи заявления требуется согласие получателя социальных услуг.
Кроме того, в статье 22 Федерального закона указано, что социальное сопровождение не является социальной услугой. Это значит, во-первых, что на него не распространяется принцип добровольности социального обслуживания, и, во-вторых, что эти вопросы не относятся к предмету правового регулирования данного закона и, следовательно, должны быть исключены из его текста.
Не смотря на то, что соцсопровождение не относится к сфере социальных услуг, меры социального сопровождения включаются в план предоставления социального обслуживания, который определяет существенные условия, которые являются обязательными для заключения договора социального обслуживания (пункт 3 статьи 10 Закона). Невыполнение или ненадлежащее выполнение указанных условий влечет отказ в предоставлении социальных услуг (пункт 2 статьи 11 Закона). Данное положение не согласуется со статьями 7, 39 Конституции Российской Федерации, гарантирующими гражданам социальное обеспечение независимо от выполнения каких-либо условий.
Помимо этого, как было указано ранее, отказ от социального сопровождения может повлечь судебное или внесудебное изъятие ребенка из семьи.
То есть, принцип добровольности, установленный в Законе, предполагает возможность отказа от предоставления социальных услуг (пункт 4 статьи 9 Закона), но этот отказ чреват не только ущемлением конституционного права на социальное обеспечение, но и возможностью потерять ребенка.
Согласно статье 15 Федерального закона основаниями для признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании являются наличие в семье детей, испытывающих трудности в социальной адаптации, отсутствие попечения над детьми, наличие конфликтов, насилия в семье и т.д.
Однако наличие в семье детей, даже испытывающих трудности с адаптацией, ещё не является основанием для социального обслуживания. Между тем, понятие трудной жизненной ситуации как универсального критерия отнесения семей к нуждающимся в социальном обслуживании в процессе рассмотрения Федерального закона в Государственной Думе было из его текста исключено.
Что же касается семейного насилия, то указанное понятие в законе не раскрывается, что может привести к его расширительному толкованию (как это часто происходит в международной практике, когда насилием признаются нормальные действия родителей по воспитанию детей) и необоснованному вмешательству в дела семьи. Обращает на себя внимание и то, что закон одним из направлений социального обслуживания указывает помощь в воспитании (а не в содержании) детей.
Вызывают вопросы и положения статьи 20 Федерального закона, которые содержат открытый перечень срочных социальных услуг. Кроме того, само понятие данного вида услуг нуждается в конкретизации.
В Законе также содержатся вопиющие нормы в сфере профилактики нуждаемости в социальном обслуживании, в целях которой законопроект позволяет прийти в абсолютно любую семью без какого-либо повода или сигнала, устраивать там проверки в поисках причин, которые могут привести к возникновению нуждаемости в социальных услугах, то есть когда граждане ещё ничего не совершили (пункт 6 статьи 3, статья 29 Закона). Эти положения попирают основные демократические права и свободы граждан, такие как неприкосновенность жилища и частной жизни, конституционные принципы презумпции невиновности и добросовестности родителей. А отсутствие каких-либо законодательных критериев раннего неблагополучия оставляет неограниченные возможности для произвола и коррупции чиновников.
Закон позволяет органам государственной власти привлекать для этих целей коммерческие организации и НКО, а также благотворителей и добровольцев. Но действия этих лиц не могут быть обжалованы в судебном порядке и они не подлежат привлечению к должностной ответственности в случае злоупотребления возложенными на них государственными полномочиями, что также может привести к произволу и коррупции в данной сфере.
Согласно пункту 8 статьи 31 Федерального закона финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию, а также предоставляющими социальные услуги социально ориентированными некоммерческими организациями осуществляется путем предоставления субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, проведения закупок социальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также за счет средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату (частичную плату).
Однако, в финансово-экономическом обосновании к законопроекту при внесении его в Государственную Думу сказано, что затрат на его реализацию из федерального бюджета не потребуется. То есть, экономические последствия принятия данного Федерального закона не просчитывались и не оценивались.
Федеральный закон не предусматривает никаких расходов из федерального бюджета на реальную помощь гражданам. Согласно финансово-экономическому обоснованию законопроекта его положения лишь «систематизируют и регламентируют фактически сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику организации социального обслуживания населения». То есть, Федеральный закон узаконил фактически созданную в настоящее время в России систему работы с семьями, которая во многом носит ювенальный характер.
Федеральный закон предусматривает, что в информационных системах в области социального обслуживания будет осуществляться сбор, хранение, обработка и предоставление информации о получателях социальных услуг (регистр получателей социальных услуг) на основании предоставляемых поставщиком социальных услуг данных (пункт 1 статьи 26 Закона).
То есть, Закон предполагает формирование банков данных на основе информации, предоставляемой юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по социальному обслуживанию населения. Согласия, или даже оповещения самих граждан о сборе, хранении, обработке и передаче данных о них, законопроектом не предусматривается. При этом содержащийся в законе перечень персональных данных является открытым и не всегда обусловлен необходимостью предоставления социальной услуги (статья 26 Закона).
Кроме того, согласно статье 6 Закона информация, содержащаяся в информационных системах, используется для мониторинга социального обслуживания, проведения государственного контроля (надзора) в области социального обслуживания и иных целей, определяемых нормативными правовыми актами органов государственной власти, то есть подзаконными актами.
Данные положения позволяют использовать информацию о получателях социальных услуг в неопределенных целях, что может привести к нарушению требований законодательства о защите персональных данных.
Статья 34 Федерального закона предусматривает, что общественный контроль в области социального обслуживания осуществляется общественными объединениями в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей. Данное положение ограничивает право общественных объединений на участие в осуществлении общественного контроля в области социального обслуживания по другим вопросам в соответствии с их уставными задачами.
Общественный центр правовых экспертиз и законопроектной деятельности
источник
АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РФ» ОТ 29.12.2012
(Самостоятельная работа № 1)
Выполнила студентка 4/1 группы
Иноземцева Анастасия Сергеевна
Цель работы: проанализировать структуру и содержание федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ.
В соответствии со ст. 8 Закона РФ «Об Образовании» система образования представляет собой совокупность взаимодействующих:
— преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
— сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
— органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Центральным структурным элементом системы образования являются образовательные учреждения. Образовательным учреждением называется такое учреждение, которое осуществляет учебно-воспитательный процесс по определенной образовательной программе.
Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть:
· негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций).
В системе образования выделяются следующие типы образовательных учреждений:
1.Дошкольные: ясли, детские сады
2. Общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования): школы, гимназии, лицеи и пр.
3.Учреждения начального профессионального (училища), среднего профессионального (техникумы, колледжи), высшего профессионального (институты, университеты, академии), послевузовского профессионального (аспирантура, докторантура, курсы, институты повышения квалификации) образования.
4.Специальные (коррекционные) для обучающихся с отклонениями в развитии: школы для слабовидящих, глухих и пр.
5.Учрежедния дополнительного образования детей, музыкальные, художественные, спортивные школы, центры творчества и пр.
6.Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: интернаты, детские дома.
7.Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
С учетом потребностей и возможностей личности используются различные формы получения образования: в образовательном учреждении (очные, очно-заочные, заочные формы), в форме семейного образования, самообразования, экстерната и пр.
В системе высшего профессионального образования наиболее распространенными типами образовательных учреждений являются институты, университеты, академии.
Институт – (от лат.institutum-учреждение, установление) – высшее учебное заведение.
Академия – (соб/ греч. Akademia) –высшее учебное заведение. Происходит от названия философской школы, основанной древнегреческим философом Платоном (4 в. до н.э.) близ Афин в садах, посвященных мифическому герою Академу.
Университет – (лат universitas- совокупность) — высшее учебно-научное заведение, объединяющее в своем составе несколько факультетов, на которых представлена вся совокупность дисциплин, составляющих основы научного знания.
Высшее профессиональное образование – важнейший социально-государственный институт, выполняющий функцию подготовки молодого поколения к решению в будущем профессиональных задач в определенной области деятельности, предполагающий достаточно высокий уровень сформированности различных умений и навыков, а также способность непрерывно их совершенствовать.
Однако, этим сегодня не ограничиваются функции системы высшего профессионального образования, и она призвана формировать у выпускников вузов целый ряд непрофессиональных компонентов знаниевого и процессуально-деятельностного характера, к которым, в частности, относятся следующие:
— формирование у студентов умений целостного восприятия окружающего мира и ощущения единства с ним, а также целостного восприятия процесса и результата деятельности;
— овладение технологиями принятия оптимальных решений, умениями адаптироваться к различным изменениям, прогнозировать ход развития той или иной возникшей в ходе деятельности ситуации, предупреждать негативные последствия чрезвычайных событий;
— овладение культурой системного подхода в деятельности и важнейшими общеметодологическими принципами ее организации, овладение принципами конструирования устойчивых систем, а также формирование у будущего выпускника вуза толерантности в суждениях и деятельности.
Для каждого отдельного человека его профессиональное образование выступает в двух ипостасях:
1.как средство самореализации, самовыражения и самоутверждения личности, поскольку в наибольшей мере человек раскрывает свои способности в труде и в первую очередь – в профессиональном труде;
2.как средство устойчивости, социальной самозащиты и адаптации человека в условиях рыночной экономики, как его собственность, капитал, которым он будет распоряжаться на рынке труда.
источник
- Чтобы произвести правильный и рациональный анализ, законодательство в первую очередь нужно очень внимательно перечитать. Помните, что каждая фраза и каждое слов в данном случае, имеет свой сакральный смысл. Все дело в том, что сами тексты законов прорабатываются опытными юристами, именно по этой причине, здесь нет дополнительных, лирических отступлений и толкований. Вам нужно читать и вдумываться в смысл написанного;
- Опытные юристы сразу же говорят о том, что написанный текст документа нужно воспринимать исключительно как математическую формулу. Тем не менее, и в законодательстве нередко встречаются моменты, имеющие двоякое толкование. В данном случае, лучше всего дополнительно изучать опубликованные юридические анализы, чтобы правильно понять смысл написанного;
- В каждом предложении законодательства есть своеобразная суть. Чтобы произвести анализ документа, вам нужно выделить данную суть. Некоторые фразы являются понятными, другие – многосложными, длинными и даже двойственными. Данные фразы нужно несколько раз перечитать, а возможно разбить их на более простые предложения, что станет основой детального изучения документа. Такой подход исключит возможность упущения важных мелочей и деталей.
Все дело в том, что законодательная база – основа правопорядка в нашей стране. И каждый человек должен знать, что он имеет право делать, а что запрещено законом. В тоже время, законодательная база не идеальна. И это прекрасно понимают опытные юристы. Именно юристы производят детальнейший анализ документов, чтобы иметь в дальнейшем определенный «порог» для своих действий. Вполне очевидно, что определенные упущения законодательства, могут стать основой весьма продуманной и четкой тактики защиты интересов ваших клиентов. Также, каждый гражданин может, посредством детального изучения законодательства, осознать всю его юридическую силу, перспективы и возможности.
В случае с внесением определенных изменений и дополнений в законодательную базу, специалисты производят анализ двух документов. Таким образом, формируются сравнительные данные, и указывается на то, какие изменения в содержание основного документа внес тот или же иной федеральный закон.
Сколько всего федеральных законов в РФ?
На текущий момент времени, вернее, на первый квартал 2015 года, по данным официального федерального портала правовой организации, на территории страны действует около 5350.
Кто пишет законы?
Структура составления федеральных законов и их принятия основаны на Конституции РФ 104-105 статья. Пишут законы, естественно, специалисты-юристы, которые составляют текст в.
Чем закон отличается от подзаконного акта?
Закон принимается исключительно на основании Конституции РФ в соответствии с 104-105 статьей. Структура принятия законодательства также является достаточно сложной. Что же.
Что означает «закон не имеет обратной силы»?
Данное понятие означается, что действие закона распространяется исключительно на все случаи, которые имели место быть после его принятия. Что же касается случаев, которые.
источник
В соответствии с общей методологией сравнительного правоведения полезно составлять и пользоваться методиками, предназначенными для целей конкретного правового сопоставления. Примером могут служить методические рекомендации по сравнительному анализу законодательства государств – участников СНГ, которые были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 1992 и 1995 гг. Поясним их положения.
Работа по сравнительному анализу законодательства предполагает систематическое изучение фактического состояния законодательства государств – участников СНГ для возможного использования опыта решения конкретных проблем в законодательных системах разных государств, выработки мер по обеспечению общего правового пространства, предотвращению юридических колли-
2. Методика анализа законодательства 61
зий в практике применения законодательных актов, устранению неоправданных различий в правовом регулировании вопросов, представляющих взаимный интерес.
Сравнительно-правовые исследования выполняются для законодательных органов Российской Федерации и других государств, Межпарламентской Ассамблеи СНГ, других органов СНГ. Они могут также выполняться по заказам или просьбам правотворческих органов отдельных государств – участников СНГ. Результаты, полученные в процессе сравнительно-правовых исследований, могут использоваться для обеспечения указанных органов необходимой информацией, разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, подготовки концепций и проектов конкретных законодательных и иных нормативно-правовых актов, выработки межгосударственных соглашений. Эти результаты нужны для решения иных научных и практических задач.
Сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативно-правовые акты, и прежде всего законодательные акты, причем акты по одним и тем же сходным вопросам. Следует привлечь внимание к тому, что в процессе анализа и при формулировании выводов учитываются положения, содержащиеся в соглашениях о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере, о сближении законодательства по экономическим и другим вопросам, представляющим взаимный интерес.
Наряду с изучением законодательства следует изучать и анализировать также практику его реализации, обстоятельства и причины принятия изучаемых актов, отношение к ним практиков и общественности.
При проведении крупных сравнительно-правовых исследований целесообразно привлекать к участию в них ученых и практиков из соответствующих государств, а также обеспечить возможность сотрудничества с ними в других формах (обмен информацией, взаимные командировки или стажировки, консультации, совместное проведение социологических исследований, семинаров, конференций и т. п.).
Объектами сравнительно-правового исследования могут быть:
а) нормативно-правовые акты: конституции; законы и другие акты высших органов власти государств – участников СНГ; договоры и соглашения между государствами СНГ, имеющие нормативно-правовой характер; международные договоры; нормативно-правовые акты Президентов государств – участников СНГ.
При необходимости исследованию подлежат правительственные и другие подзаконные нормативно-правовые акты в зависимости от темы и имеющихся информационных возможностей;
б) правовой институт как совокупность однородных правовых норм, сосредоточенных в одном акте либо комплексе актов (например, институты права собственности, купли-продажи и т. п.), отрасль, подотрасль законодательства;
в) конкретная правовая норма.
г) применение правил законодательной техники, используемая терминология, процедура подготовки и принятия нормативно-правовых актов и т. д.
62 Глава III. Методология сравнительного правоведения
Полезно такое правило, как учет того, в какой мере объекты сравнительного исследования сопоставимы, т. е. связаны между собой общим предметом регулирования. Объем объектов сравнительного изучения должен быть максимально исчерпывающим и включать все нормативно-правовые акты, их части, относящиеся к изучаемой сфере правового регулирования.
Изучению подлежат в первую очередь действующие нормативно-правовые акты и нормы. В число объектов изучения могут включаться также отмененные и фактически утратившие значение акты, проекты актов по соответствующему вопросу.
Работа по сравнительному анализу законодательства проводится с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству либо справочной картотеки нормативно-правовых актов. При необходимости используются также другие источники правовой информации.
Для получения материалов и информации, необходимых в работе по сравнительному анализу законодательства, используются:
– информационные фонды парламентов, правительств, министерств юстиции государств – участников СНГ;
– фонды нормативных актов и фонды научных библиотек, научных институтов, и прежде всего Института законодательства и сравнительного правоведения;
– материалы средств массовой информации;
– информационные фонды других органов и организаций (су-дебно-прокурорских органов, республиканских и университетских библиотек, научно-исследовательских институтов и т. д.).
Исследования в организации работы по сравнительному изучению законодательства также нужно вести по определенным правилам. Они осуществляются государственными органами, научными и другими учреждениями по собственной инициативе, а также по поручениям вышестоящих органов или заказам заинтересованных органов.
Государственные органы, научные и другие учреждения, осуществляющие работу по сравнительному изучению законодательства, намечают круг важнейших тем и очередность исследования. При этом учитываются планы и рекомендации парламентов государств – участников СНГ, парламентских комитетов и комиссий, других правотворческих и иных заинтересованных органов.
Эти темы (в случае необходимости – с соответствующей корректировкой) затем могут включаться в планы работы соответствующих учреждений с указанием сроков выполнения и определением наиболее целесообразных способов оформления и реализации научных и практических результатов.
В качестве важнейших тем для сравнительного исследования рекомендуются – применительно к профилю органов и учреждений, выполняющих исследование, – следующие:
законодательное оформление и реализация крупных политических (особенно конституционных) и управленческих реформ;
законодательное регулирование и реализация экономической реформы (особенно вопросы собственности, приватизации, разгосударствления, создания и обеспечения функционирования единого рын-
2. Методика анализа законодательства 63
ка), обеспечение договорной дисциплины, хозяйственных связей; вопросы денежной, кредитной и налоговой систем, ценообразования;
регулирование межнациональных и межрегиональных отношений и нормативное разрешение возникающих на этой почве конфликтов;
основные права человека: их регулирование и степень социально-правовой защищенности и охраны;
законодательное регулирование социально-культурной сферы, другие важнейшие темы, которые определяются заинтересованными органами и учреждениями.
Если анализу подвергается правовое решение сложной комплексной проблемы, то могут быть организованы временные исследовательские группы и другие коллективы, состоящие из специалистов различных отраслей. Причем сравнительные исследования законодательства могут проводиться на договорной и иной хозрасчетной основе с привлечением при необходимости специалистов из других учреждений.
Важно проводить работу по сравнительно-правовому изучению целеустремленно и последовательно. Она должна осуществляться поэтапно. Начинаться с четкого уяснения исполнителем поставленной задачи и сбора нормативно-правового материала, относящегося к теме исследования.
Исполнителю следует проверить точность текстов актов, с которыми ему предстоит работать, по контрольным экземплярам имеющихся нормативных материалов. Для получения точной и более полной информации необходимо проверить все имеющиеся в контрольном экземпляре отметки об изменениях, дополнениях, внесенных в данные акты, а по возможности изучить акты, к которым имеются отсылки в тексте изучаемых актов.
Одновременно со сбором нормативно-правовых актов в зависимости от темы и цели исследования осуществляется сбор литературы, статистического и иного материала, изучение международно-правовых норм по данному вопросу.
При необходимости проводится ознакомление с зарубежным опытом правового регулирования соответствующих вопросов.
Дальнейшая работа с собранным материалом предполагает следующие этапы и виды действий:
распределение собранного материала по основным вопросам темы;
сравнение нормативно-правовых решений по одним и тем же вопросам и выявление общих черт и отличий с их количественными характеристиками. При необходимости составляются соответствующие таблицы, отображающие эти количественные характеристики;
качественная оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их соответствия существующим потребностям практики, обеспеченности финансово-материальными средствами и сопоставление этих решений с имеющимися в нашей стране и за рубежом наиболее удачными решениями однотипных вопросов;
оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их конституционности, законности, соответствия нормам международного права;
64 Глава III. Методология сравнительного правоведения
подготовка итоговых документов, содержащих полученные в процессе исследования материалы;
разработка при необходимости рекомендаций заинтересованным органам с целью совершенствования правовых норм, регулирующих данную сферу общественных отношений;
обсуждение, если это целесообразно, подготовленных итоговых документов и рекомендаций в заинтересованных органах и учреждениях;
определение списка заинтересованных органов, учреждений и должностных лиц, которых следует ознакомить с результатами исследований, и направление им указанных материалов.
Методика ориентирует на решение содержательных задач. Приступая к работе по сравнительному анализу законодательства, следует учитывать, что правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным, причем решение одного и того же вопроса в различных системах законодательства может достигаться комбинацией различных правовых средств, внешне идентичные юридические термины могут иметь неодинаковое значение в различных системах законодательства, и наоборот, различные термины – одинаковое значение. Сравнительному исследованию подлежат главным образом средства и способы решения одной и той же либо близкой по содержанию правовой задачи.
Оценка нормативных источников, являющихся объектом сравнительного исследования, осуществляется как по формально-юридическим, так и по юридико-содержательным критериям.
К формально-юридическим критериям относятся следующие:
– количество нормативно-правовых актов, в которых решается тот или иной вопрос, в том числе и по соответствующим видам актов (законы, кодексы, соглашения и др.);
– обоснованность выбора уровня нормативного регулирования (парламент, президент, правительство и др.), формы акта (закон, указ, постановление и др.) для решения конкретной задачи, исходя из содержания вопроса и компетенции соответствующего органа;
– использование новых правовых форм: соглашений, договоров и т. п.;
– применение правил законодательной техники (структура, наличие преамбул, деление акта на статьи и пункты, заголовки и нумерация статей пунктов, единство терминологии, правовые дефиниции, ссылки, примечания и т. д.);
– использование специальных правовых средств, обеспечивающих соблюдение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.);
– действие сравниваемых актов во времени, пространстве и по кругу лиц;
– системная связь с другими нормативно-правовыми актами (взаимоувязанность и согласованность; достаточно ли исчерпывающим образом регулирует вопрос данный акт; если нет, то преду-
2. Методика анализа законодательства 65
сматривается ли в самом акте издание иных актов, необходимых для реализации тех или иных положений основного акта, и т. д.);
– наличие в законодательстве государств – участников СНГ множественности актов, действующих по одному и тому же вопросу; возможные пути преодоления этой множественности (в частности, если правовое решение конкретного вопроса рассредоточено в разных актах, есть ли целесообразность их объединения в один сводный акт с целью упорядочения нормативного материала);
– формы и способы обнародования законодательных и иных актов, введение их в действие, соотношение количества опубликованных и неопубликованных актов;
– уровень кодифицированности того или иного массива законодательства; формы систематизации.
К юридико-содержательным критериям относятся:
– содержание и характер сравниваемых правовых решений. При анализе правовых решений следует, в частности, выяснить:
а) варианты решений (одинаковые или разные решения одних и тех же экономических, социальных и иных задач; возможные причины расхождения вариантов решений);
б) соответствуют ли конкретные правовые решения конституциям государств, принявших данные решения;
в) насколько конкретные правовые решения соответствуют договорам и соглашениям между Россией и другими государствами – участниками СНГ;
г) насколько то или иное правовое решение соответствует нормам международных договоров и соглашений, в которых участвуют государства, входящие в СНГ, а также общепризнанным нормам международного права в случаях, когда анализируемые акты затрагивают вопросы, регулируемые указанными договорами, соглашениями и нормами;
– механизм обеспечения правовых решений, затрагивающих те или иные межгосударственные вопросы, в частности заключенных соглашений между государствами; способы преодоления юридических коллизий между актами разных государств;
– степень соответствия сравниваемых норм международно-правовым актам и конституционному законодательству о правах человека;
– степень обеспеченности принятых правовых решений финансовыми, материально-техническими, кадровыми ресурсами, организационными и иными мерами;
– степень соответствия сравниваемых норм правам и законным интересам хозяйствующих, общественных и иных субъектов права;
– наличие в кодексах, других законодательных актах, регулирующих соответствующую сферу, норм, требующих издания других актов; степень реализованности таких норм.
Имея в виду, что работа по сравнительному анализу актов должна послужить основой поиска наиболее удачных вариантов правовых решений однотипных задач, в ходе исследования желательно выявлять и другие вопросы, которые могут иметь значение
66 Глава III. Методология сравнительного правоведения
для совершенствования правового регулирования конкретной области отношений. По возможности следует выработать конкретные предложения такого совершенствования (организационные, методические, нормативно-правовые и др.).
Завершающий этап – подготовка информационно-аналитических материалов. Способами оформления полученных научных и практических результатов анализа могут быть:
– перечни нормативных актов (преимущественно законов) по определенной теме;
– экспресс-информации. В них указываются наименование, виды и основное содержание новейших актов, принятых в государствах – участниках СНГ, по соответствующей теме;
– справки или информационные обзоры о всех действующих актах по данной теме. В справке (информационном обзоре) указывается основное содержание законодательства по данному вопросу, а при необходимости также наименование актов, их виды, количество, степень кодифицированности, юридическая сила;
– сравнительные таблицы по важнейшим вопросам, неодинаково решаемым в разных системах законодательства. Они могут быть частью других изданий, справок, обзоров или иметь самостоятельный характер и распространяться отдельно;
– аналитические обзоры основного содержания и формы сравниваемого законодательства по соответствующей теме, включающие анализ и оценку действующих актов по указанным критериям;
– статьи, брошюры, монографии и другие печатные работы, выступления на радио и ТВ;
– докладные записки, письма в заинтересованные органы, содержащие предложения и рекомендации, сформулированные с учетом имеющихся наиболее удачных правовых решений по данному вопросу;
– научные концепции, законопроекты, которые можно рекомендовать на основе проведенных исследований в качестве первоначальной модели для разработки;
– научно-практические конференции, семинары, симпозиумы и другие формы взаимного обмена опытом, на которых можно было бы доложить результаты исследований и обменяться опытом.
В итоговых документах аналитического характера кроме выводов, критических замечаний необходимо формулировать конструктивные предложения, направленные на совершенствование правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Исходить из общих задач совершенствования законодательства по данному вопросу, в числе которых необходимость взаимной увязки актов, ликвидации пробелов и противоречий в законодательстве, устранения множественности актов, действующих по одному и тому же вопросу, и т. п.
Материалы с результатами выполненных исследований предоставляются заинтересованным органам и организациям по служебной линии, на договорной или хозрасчетной основе.
Не нашли то, что искали? Воспользуйтесь поиском:
источник
Теоретический анализ основных положений федерального закона «о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент кафедры «Гражданское право» МГУПИ.
Взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во все века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и более общей категории — обращениях.
Обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел.
В развитом правопорядке информационные каналы поступления обращений граждан в органы государственной власти выстраиваются по отраслевому принципу, то есть обращение в конечном итоге поступает в тот орган, на который возложен надзор за соблюдением законности в определенной сфере деятельности. В неразвитом правопорядке большая доля обращений адресуется тому лицу, которое, по мнению граждан, обладает возможностью реально принимать решения, то есть к правителю.
Характерным моментом при попытке обобщенного описания рассматриваемой системы является то, что работники государственного аппарата (чиновники, как их стали вновь называть с несколько пренебрежительным оттенком) довольно охотно разрешают обращения граждан, затрагивающие частные вопросы, то есть взаимоотношения между самими гражданами, но государственный аппарат весьма плохо воспринимает жалобы на самого себя. И гражданин, интуитивно это понимая, стремится подать свое обращение как можно выше, в надежде, что правитель сам разберется в его проблеме по существу. Отсюда огромное число обращений граждан в центральные органы власти и относительно небольшое, так сказать, — компетентным адресатам.
Не способствует также установлению адресных информационных каналов между органами государственной власти и гражданами сложность структуры государственного аппарата, постоянная смена «вывесок», характерная для сегодняшней модели построения исполнительной власти. Граждане зачастую просто не знают, куда им обращаться по тому или иному вопросу, на каком властном уровне он может быть разрешен.
При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Д. Сорокина, данный вид административного производства «опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» . В отношении первого положения Конституции, полагаем, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.
Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 355.
В советский период проблема жалоб и заявлений граждан занимала существенное место в деятельности органов государственного управления и партийных комитетов. Как отмечает Е.И. Лыскова, в первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов». Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые в его законных притязаниях затруднения» .
Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. N 3.
В 1958 г. сложившееся положение было подвергнуто серьезной критике в Постановлении ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся». Однако о системном регулировании в данной сфере стало возможно говорить начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» , который по своему содержанию оказался столь удачным, что с незначительными изменениями оставался в действии вплоть до конца 2006 г.
Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.
Раскрывая содержание данного акта, необходимо сначала рассмотреть следующий логический ряд: предложение, заявление, жалоба. Предложение следует рассматривать как одну из составляющих включения граждан в решение вопросов государственного и муниципального управления. По своему собственному волеизъявлению гражданин высказывает пожелание об изменении существующего положения дел. Заявление касается описания какого-либо факта, в том числе факта правонарушения, по которому полномочный орган публичной власти должен принять решение. Наконец, жалоба касается описания факта нарушения прав и свобод гражданина и содержит требование по их устранению. Мы полагаем, что законодатель в тот период логически правильно расположил данные категории в названии рассматриваемого акта, исходя прежде всего из позитивных начал во взаимодействии между гражданином и государством.
Теперь необходимо несколько слов сказать о форме данного акта. Весь период своего действия данный Указ не менял своей формы и не был утвержден законом СССР, как это было принято. Сейчас сложно объяснить, почему так произошло, но по своей правовой сущности он относился к так называемым «законодательным», то есть de facto имевшим силу закона .
Более подробно см.: Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.
Содержание данного акта было довольно жестким, и в нем было сформулировано несколько важных положений, благодаря которым, быть может, ему и уготована столь длительная жизнь. Первым правилом являлось то, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признавались анонимными и рассмотрению не подлежали. Второе правило заключалось в том, что жалобы должны были подаваться в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный или общественный орган, организация или должностное лицо, действия, которые обжаловались. Третье правило заключалось в том, что запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Четвертое правило заключалось в том, что государственные органы, организации и должностные лица, к ведению которых не относилось решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, должны были направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей. Пятое правило предоставляло гражданину правомочие в случае несогласия с решением, принятым по его предложению, заявлению или жалобе, на его обжалование в государственный орган или организацию, которым непосредственно подчинены орган или организация, принявшие обжалуемое решение. Наконец, шестое правило устанавливало общие сроки, в течение которых обращение подлежало рассмотрению — один месяц (для военнослужащих — 15 дней). При необходимости проведения специальной проверки по указанному в заявлении факту срок мог быть продлен соответственно до двух месяцев либо месяца.
Принятие рассматриваемого акта сделало легитимной так называемую административную жалобу. Благодаря появившейся возможности гражданин со своей проблемой мог забираться по административной лестнице с одной ступени на другую, если у него, конечно, хватало терпения и сил.
Конечно же, наличие общих правомочий еще не означает их реализации, поэтому необходимо было выстроить систему подзаконных актов, на основании которых предложения и жалобы рассматривались в административных ведомствах, организовывался прием граждан и т.п. Оставив эти нюансы в стороне, мы хотели бы сконцентрировать внимание на современном положении дел в этой области, учитывая те позитивные начала, которые были изложены в рассмотренном выше Указе Президиума Верховного Совета СССР.
В настоящее время данная большая группа отношений регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» , который вступил в действие с конца 2006 г. Несмотря на некоторую ограничительность в названии Закона, его нормы в соответствии с ч. 3 ст. 1 распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, что представляется вполне резонным, учитывая нахождение в стране большого количества мигрантов и иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в российских организациях.
В ст. 2, озаглавленной «Право граждан на обращение» содержится ряд положений, которые можно воспринимать в качестве принципов, на основании которых гражданин реализует свое субъективное право на обращение. Прежде всего, граждане вправе обращаться лично, то есть прибывать в соответствующий орган публичной власти на прием к тому или иному должностному лицу. Гражданин также вправе направлять письменные обращения, причем как индивидуально, так и совместно с другими лицами (коллективные обращения). Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, что означает запрет на принуждение при реализации данного права в какой бы то ни было форме, а также запрет на ограничение данного права со стороны любых лиц. При этом реализация гражданином своего права на обращение не может нарушать права и свободы других лиц. Данное положение с точки зрения его практического соблюдения всеми субъектами этой группы правоотношений довольно сложное. Вызвано это тем, что в нашем государстве гражданин обладает большим комплексом прав и свобод, и постоянный анализ компиляций того, какие именно и чьи именно права нарушает гражданин при своем обращении для лица, не обладающего специальными юридическими знаниями, затруднителен. Тем не менее без такого ограничения не обойтись, так как оно является своего рода фильтром для отсортировки обращений, так сказать, злонамеренной направленности. Наконец, последнее положение ст. 2 определяет, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. В условиях рыночной экономики такая норма не выглядит излишней, потому что, во-первых, обязывает органы публичной власти предусматривать в своих сметах расходы на данную деятельность, а финансовые органы — обеспечивать финансирование и, во-вторых, означает запрет на взимание платы с граждан за рассмотрение их обращений в какой бы то ни было форме.
Весьма важен, по нашему мнению, и комплекс норм, объединенных в ст. 5 Закона под общим названием «Права гражданина при рассмотрении обращения». Первым из них является правомочие представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании. Возможность представления дополнительных документов и материалов является, в общем и целом, самоочевидным моментом, хотя в условиях противостояния между гражданином и, скажем, должностным лицом отказ в приеме дополнительных документов может и последовать. Правомочие обращаться с просьбой об истребовании документов является весьма важным, так как во многих случаях у гражданина отсутствует возможность самому получить необходимую документированную информацию, на основе которой он выстраивает свое обращение. Сокрытие информации и отказ в выдаче испрашиваемого документа является обычным делом в бюрократической практике. К сожалению, сформулировав данное правомочие гражданина, законодатель не сформулировал корреспондирующей с ним обязанности органов публичной власти и должностных лиц обеспечивать такое истребование. А между тем в реальной практике это представляет весьма существенную проблему. Во-первых, формирование необходимых документов является зачастую затратным делом, прежде всего из-за территориальной разобщенности подразделений органов публичной власти, рутинности архивов и т.д. Во-вторых, для принятия обоснованных решений зачастую требуется значительное число различных справок, и в условиях противодействия лиц, на которых подана жалоба, их получение может являться делом весьма нелегким. Поэтому является крайне необходимым не только наличие формальной обязанности, но и установление санкции за необоснованный отказ в предоставлении информации. В КоАП предусмотрена ст. 5.39 «Отказ в предоставлении гражданину информации», в соответствии с диспозицией которой неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной либо заведомо недостоверной информации с установлением в качестве санкции административного штрафа в размере от пятисот до тысячи рублей. Протокол о данном административном правонарушении составляют органы внутренних дел (милиция), дела рассматривают мировые судьи.
Полагаем, данная статья носит декларативный характер, поскольку требует одновременного доказывания как факта собирания информации в установленном порядке, так и факта того, что эти документы и материалы (кстати говоря, если в отношении категории «документ» в законодательстве присутствует хоть какая-то определенность, то в отношении категории «материал», в смысле некоторого объема структурированной информации, никаких дефиниций в законодательстве нет) непосредственно затрагивают права и свободы гражданина (дополнительная характеристика «непосредственно» является очень обязывающей). Если к этому добавить довольно расплывчатую категорию «неправомерный отказ», под которую, к сожалению, не подпадает обычное игнорирование письменной просьбы гражданина, то применение данной статьи на практике становится нереальным.
Следующим установленным данным Законом правомочием гражданина при рассмотрении обращения является возможность знакомиться с документами и материалами, касающимися обращения. Данное правомочие ограничено соблюдением прав и законных интересов других лиц, а также наличием в документах и материалах сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
На первый взгляд, данная норма выглядит юридически обоснованной. По этому поводу А.Б. Смушкин отмечает следующее: «Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин «затрагивает» означает «соприкасается, входит в сферу чего-либо». Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это» . Мы разделяем озабоченность А.Б. Смушкина, которая просматривается в данной цитате, но дело даже не в очень осторожном подходе законодателя — дело в юридической непроработанности данной части нормы. Конечно же, большинство обращений в виде жалоб затрагивает чьи-либо права и свободы, только стороны спора понимают их по-разному, то есть диаметрально противоположно. При этом тяжба «затрагивает права — не затрагивает права» может продолжаться неопределенно долго с неясной перспективой, зависящей скорее от красноречия сторон, чем от объективной юридической истины. Помимо указанного, если права и свободы как юридические категории объективированы в тексте Конституции Российской Федерации, то в отношении категории «законные интересы» очень много неясного. Эта довольно часто используемая в законодательстве категория не имеет законодательного же определения и воспринимается доктриной как некое «неоформленное право», простое правомочие реализовывать свои права наилучшим образом. Представим теперь, что основанием в отказе на ознакомление с документами является не объективированное право или свобода, а некая возможность их реализовать наилучшим образом. Даже при небольшой юридической подготовке гражданину можно наговорить так много в обоснование нарушения «законных интересов», что можно блокировать практически любое ознакомление с документами.
Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». М., 2006. С. 21.
Обратимся теперь ко второй части рассматриваемой нормы — ограничению на ознакомление с документами и материалами, если в них содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Правовых систем ограничения в доступе к информации (тайн) в нашем законодательстве довольно много, и по классификации А.А. Фатьянова они подразделяются на первичные и вторичные, то есть на те, в рамках которых образуются сведения ограниченного доступа, и на те, в рамках которых определенные лица обязываются защищать сведения ограниченного доступа, принадлежащие иным лицам. В рамках рассматриваемой нормы не ясно, о каких именно системах идет речь. Затем, не все тайны являются, образно выражаясь, абсолютными. Из них самой жесткой системой является государственная тайна — с такой информацией гражданин может быть ознакомлен при наличии соответствующей формы допуска, то есть после достаточно глубокой проверки его лояльности органами безопасности. В отношении иной информации (служебная, коммерческая, банковская тайны и т.п.) возможно ограничить распространение полученных гражданином сведений посредством отобрания от него подписки о неразглашении. К сожалению, такой правовой механизм в Законе никак не обозначен, что порождает неравновесие между правами гражданина при рассмотрении обращения и ограничениями на такие права.
Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М., 2001. С. 134 и далее.
Следующим правом гражданина, связанным с рассмотрением его обращения, является право на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов, уведомления о переадресации письменного обращения иному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов. В рамках рассматриваемого Закона это правомочие является, по нашему мнению, одним из важнейших, так как оно корреспондирует с обязанностью органа публичной власти или должностного лица либо ответить на поставленный вопрос, разрешить жалобу по существу, либо переадресовать обращение в иной, компетентный в разрешении данной проблемы, орган. Процедурный механизм действий органа, в который поступило обращение, довольно детально урегулирован нормами ст. 10 рассматриваемого Закона. Коль скоро мы коснулись данного вопроса, имеет смысл рассмотреть нормы ст. 10 подробнее. В ч. 1 данной статьи содержится пять групп обязанностей органа публичной власти, которые одновременно можно рассматривать и как материально-правовые, и как процедурные. Итак, орган публичной власти или должностное лицо:
- обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение (в данной норме содержатся необходимые качественные характеристики процедуры рассмотрения обращения, опираясь на которые возможно дать оценку проделанной работе в случае возникновения спора);
- запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия (мера, как говорилось нами выше, объективно необходимая; заметим также, что вмешательство административных органов в деятельность судебной власти, а также органов предварительного расследования, пусть даже в форме истребования документов, недопустима. Однако речь в данном случае должна идти только о тех ситуациях, когда указанные органы рассматривают (расследуют) дела, связанные с предметом обращения, во всех иных случаях истребование документов вполне допустимо, поэтому норма явно «не дописана»);
- принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (можно сказать, что это квинтэссенция всей процедуры рассмотрения обращения, самый узловой момент, описать его сколько-нибудь подробно вряд ли возможно);
- дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 данного Федерального закона (данный ответ должен укладываться в общий срок рассмотрения обращений — 30 дней либо в специальный срок — 60 дней);
- уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган публичной власти или иному должностному лицу в соответствии с его компетенцией (данное процедурное действие заменяет предыдущее в том случае, если обращение гражданина направлено ненадлежащему лицу).
Часть 2 ст. 10 содержит группу норм, имеющих большое значение для рассмотрения обращения гражданина по существу, и через это — для реализации возможности защиты его прав и свобод. Речь идет о конкретной обязанности органов публичной власти и должностных лиц в течение 15 дней предоставлять испрашиваемые документы тем органам или должностным лицам, на рассмотрении которых находится обращение гражданина. Исключение из данной общей обязанности касается только сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, либо в случаях установления законом особого порядка предоставления сведений. У нас по-прежнему остается вопрос относительно обоснованности введения данных ограничений. Как было показано выше, является вполне допустимым при определенных условиях предоставление сведений ограниченного доступа гражданам. Тем более это допустимо в отношении органов публичной власти и организаций. Речь не может идти о каком-то особом порядке предоставления: если запрашивающий орган обосновал необходимость предоставления сведений, то они должны предоставляться в установленном порядке. Говоря иначе, если жалоба гражданина касается сведений, составляющих государственную тайну, то они должны предоставляться испрашивающему органу в обязательном порядке, но при условии, что в этом органе созданы предусмотренные нормативными актами условия для оборота сведений, составляющих государственную тайну. Здесь должен точно так же действовать принцип, который был сформулирован в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.1996 N 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Свинцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина» , заключающийся в том, что «законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина». По нашему мнению, однозначность, безусловность, которая вытекает из норм рассматриваемого Закона в связи с информацией ограниченного доступа, является несоразмерным ограничением права гражданина, изложенного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, то есть права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М., 2001. С. 134 и далее.
Несомненным является то, что работа с обращениями граждан — это живая и многогранная деятельность, в процессе которой приходится сталкиваться с гражданами, преследующими разные, в том числе морально нечистоплотные интересы либо страдающими психическими расстройствами. Поэтому вполне правомерным выглядит наличие некоторого числа оснований, в соответствии с которыми обращения не подлежат рассмотрению. Такие основания изложены в ст. 11 рассматриваемого Закона. Их анализ, по нашему мнению, весьма важен для оценки всего административно-правового механизма работы с обращениями граждан. В ч. 1 ст. 11 установлено, что если в случае письменного обращения в нем не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, то он не дается. По мнению А. Юдина, оправданный негативный подход к анонимкам объясняется презюмируемой законодателем недобросовестностью и злонамеренностью автора, пожелавшего остаться неизвестным . Мы разделяем данную позицию, так как обращение гражданина в орган публичной власти является добровольным волеизъявлением, и он должен ответственно подходить к данному вопросу. Если он по каким-то причинам отказывается подписывать свое обращение, то это должно со всей очевидностью свидетельствовать о ложности содержащихся в данном обращении сведений.
Юдин А. Обращение граждан в органы власти // ЭЖ-Юрист. 2006. N 29.
Исключение в Законе сделано только для случаев, когда в обращении содержатся «сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем». К данной формулировке у нас имеются обоснованные претензии. По всей видимости, разработчики данной части Закона не совсем хорошо знакомы со сложившейся терминологией в науке теории права и государства. Противоправное деяние — это действие или бездействие, прямо нарушающее правовой запрет или правовое обязывание. Говоря иначе, прямо нарушающий установленный нормативным правовым актом императив. Этот императив может иметь любую отраслевую принадлежность: гражданско-правовую, семейно-правовую, трудовую, социального обеспечения и т.п. Уголовно-правовая природа противоправного деяния лишь одна из многих в данном ряду. Если исходить из буквального лингвистического смысла сформулированной выше нормы, то получается, что законодатель обязывает рассматривать практически все анонимные обращения граждан, так как в подавляющем большинстве из них речь идет о нарушении кем-то чего-то. Хотя, видимо, на самом деле законодатель имел в виду преступления и административные правонарушения, а не правонарушения в целом.
Следующий случай отказа в рассмотрении обращения по существу, когда в нем предпринимается попытка обжалования судебного решения. Данная норма является очевидной в силу того, что решения судебной власти невозможно обжаловать в административном порядке в силу реализации принципа разделения властей.
Из морально-этических соображений является обоснованной предусмотренная ч. 3 ст. 11 возможность отказа в рассмотрении обращения гражданина, если в нем содержатся нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу лица, в адрес которого такое обращение направлялось. При этом должностное лицо обязано сообщить направившему обращение гражданину о недопустимости злоупотребления правом.
По совершенно объективным соображениям не дается ответ на обращение гражданина в случае, если оно не поддается прочтению. Об этом гражданину сообщается, если, в свою очередь, поддается прочтению обратный адрес.
Представляется, что не менее объективным для отказа в рассмотрении обращения является предусмотренное нормой ч. 5 ст. 11 основание, согласно которому если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства. Для данного случая отказа имеется справедливое ограничение, согласно которому отказ может быть осуществлен только в том случае, если все обращения направлялись в один и тот же орган публичной власти либо одному и тому же должностному лицу. Единственным замечанием по данному вопросу является неопределенность понятия «многократность».
Последним из оснований является ситуация, связанная со сведениями ограниченного доступа, о чем говорилось выше. Отказ в рассмотрении обращения нам представляется правомерным, если в ответе на письменное обращение гражданина, направляемое по почтовым каналам общего пользования, ему в обязательном порядке придется сообщать информацию, отнесенную к государственной или иной охраняемой законом тайне, при отсутствии у гражданина возможности для обеспечения сохранности таких сведений. Одной из важнейших форм взаимодействия граждан с органами публичной власти является их личный прием представителями этих органов. В соответствии с нормами ст. 13 рассматриваемого Закона личный прием граждан проводится руководителями органов публичной власти или «уполномоченными на то лицами». Оставив на усмотрение конкретных органов публичной власти порядок установления полномочий на прием граждан, законодатель тем не менее косвенно обязал каждый из них предусмотреть такой порядок в соответствующих нормативных правовых актах. Обязанностью каждого органа публичной власти, ведущего прием граждан, является доведение до их сведения дней и часов, в течение которых такой прием осуществляется. Как правило, такая информация вывешивается возле помещений, где этот прием ведется, а в современный период также публикуется на сайтах данных органов. Как справедливо отмечает М.В. Головацкая, данная норма в сравнении с Указом Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. существенно обеднена — в ней отсутствует положение о том, что прием граждан должен проводиться в удобное для них время, в необходимых случаях — в вечерние часы, по месту работы и жительства .
Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5.
Конечно, социальная обстановка в стране с того периода существенно изменилась: в конце 60-х гг. XX в. граждане, в подавляющем своем большинстве, состояли в трудовых и служебных отношениях с государственными организациями, поэтому осуществление их приема исключительно в рабочее время наносило ущерб экономике. Но в современных условиях работодатели будут вряд ли приветствовать потерю рабочего времени из-за посещения своими работниками государственных органов по личным причинам. И это тоже наносит ущерб экономике и государственным финансам из-за недопроизведенной продукции и, соответственно, снижения налогооблагаемой базы, пусть не очень существенно, но повышает уровень социальной напряженности в обществе.
В соответствии с положениями ч. 2 ст. 13, гражданин при личном приеме предъявляет документ, удостоверяющий его личность. В данной связи представляет научный интерес проблема, поставленная Р.Ч. Бондарчуком и Е.В. Прокопьевым, которые отмечают следующее: «Как явствует из анализа ст. 1 данного Закона, его положения распространяются помимо граждан Российской Федерации — на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России. Что касается тех из них, кто легально находится в стране, вопрос вполне ясен: они пользуются всеми правами, предусмотренными Законом. Но реалии современной российской действительности свидетельствуют о том, что в стране постоянно пребывает значительное число иностранцев и лиц без гражданства, не обладающих таким правом. К их числу в первую очередь относятся те лица, которые нелегально трудятся в различных отраслях народного хозяйства России, — так называемые гастарбайтеры. Являются ли они субъектами права на обращение в смысле норм настоящего Закона или нет? Представляется, что однозначного ответа, вытекающего из формулировки Закона, нет. Если следовать буквальному толкованию соответствующих норм Закона, то названных выше лиц можно считать субъектами права в том случае, если они предъявят документ, подтверждающий их личность. Однако на личном приеме, при уточнении тех или иных моментов, связанных с вопросами, ради решения которых человек пришел на прием, возникает необходимость выяснения и уточнения различных аспектов правового положения гражданина, а следовательно, требуется предъявить иные документы, кроме удостоверяющих личность. Какова должна быть реакция чиновника, проводящего прием, если будет установлено, что данное лицо находится на территории Российской Федерации без законных оснований: прекратить прием и проинформировать об этом государственные органы или рассмотреть вопросы, поставленные данным лицом, и, по возможности, дать на них ответы, разъяснив по окончании приема такому человеку необходимость легализации его пребывания в Российской Федерации. Выход из данной ситуации, видимо, будет найден в процессе применения Закона» .
Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 32.
Процитированное является дополнительной иллюстрацией к тому, что ряд положений рассматриваемого Закона, напрямую обращенного к проблемам граждан, с юридико-технической точки зрения не безупречен.
Важным элементом фиксации факта обращения гражданина при личном контакте с представителями власти является то, что в соответствии с ч. 3 ст. 13 содержание устного обращения должно заноситься в карточку личного приема гражданина. При этом, в случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение гражданина с его согласия может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
Данная совокупность положений направлена прежде всего на то, чтобы оставить документальный след после устного обращения гражданина в органы публичной власти. Говоря иначе, — уравнять в статусе письменное и устное обращение. Желание законодателя, прямо скажем, весьма похвальное. Но при анализе приведенных норм возникает один немаловажный вопрос: каков юридический статус карточки личного приема гражданина? Письменное обращение гражданина в случае его легального направления является документом во всех смыслах, так как оно подписывается гражданином собственноручно и имеет данные, идентифицирующие его личность, и такой документ трудно подменить. В случае карточки личного приема гражданина без присутствия в ней собственноручной подписи она становится не документом, а фикцией, поскольку возможна подмена иной, либо внесение в нее произвольных изменений, а доказать данный факт затруднительно, если вообще возможно. Отсутствие четкого акцента на данную проблему в Законе иначе как небрежностью законодателя не назовешь.
Нет также сомнений в том, что такая важная деятельность органов публичной власти, как рассмотрение обращений граждан и разрешение их предложений и жалоб по существу, требует тщательного контроля. В ст. 14 рассматриваемого Закона содержится норма общего порядка, в соответствии с которой государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица в пределах своей компетенции осуществляют контроль над соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Анализ данной нормы показывает, что фактически вся надзорно-контрольная система в данной сфере отдана на откуп подзаконному регулированию, что, кажется, не является правильным, так как предполагает излишне большую административную дискрецию со стороны органов исполнительной власти. Но дело не только в этом: обращения граждан рассматривают также Администрация Президента Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, то есть органы и лица, не входящие в структуру исполнительной власти. В рамках специализированного федерального закона целесообразно было бы более четко описать их взаимные права и обязанности в отношении надзорно-контрольной деятельности в данной сфере и выстроить должную иерархию.
В подтверждение данного вывода можно отметить, в частности, что в Положении о Контрольном управлении Президента Российской Федерации от 08.06.2004, утвержденном Указом Президента Российской Федерации N 729 , всю его деятельность, в том числе и в отношении обращений граждан, можно свести к одной норме, изложенной в п. 4 данного Положения — «организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю».
Не менее туманно определены контрольные полномочия и самого основного специализированного субъекта, рассматривающего жалобы граждан — Уполномоченного по правам человека. Точнее сказать, они вообще отсутствуют. В ст. 31 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» установлено, что по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе «направлять свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур».
СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011 (в ред. ФКЗ N 4-ФКЗ от 16.10.2006 // СЗ РФ. 2006. N 43. Ст. 4411).
Не в полной мере ясно, каким образом осуществляют свои надзорные функции в отношении рассматриваемой группы общественных отношений прокуроры. В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» , предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Из совокупного рассмотрения данной нормы с иными положениями гл. 2 данного Закона следует, что прокурорский надзор в данной сфере является не системным, охватывающим организацию и порядок рассмотрения жалоб теми или иными субъектами, а реализуется индивидуально, касательно конкретного нарушения права.
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366 (в ред. ФЗ N 214-ФЗ от 24.07.2007 // СЗ РФ. N 31. Ст. 4011).
На основании вышеизложенного мы приходим к выводу, что действующий Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» по ряду своих положений требует доработки и конкретизации как в концептуально-теоретическом, так и в конкретно-практическом плане. В ряде случаев неопределенность его положений невозможно компенсировать путем принятия подзаконных актов.
источник